第五章 在探讨联邦政府之前有必要研究各州的过去[1]（第7/33页）

根据上文叙述的内容，在马萨诸塞州，行政权几乎完全由城镇所掌控[45]，但其被分散于很多人手中。

在法国的城镇中，事实上仅有一个行政官员，那就是镇长。[46]

而在新英格兰的城镇中，我们至少已经发现19种官员。

这19种官员并不依赖于彼此。法律小心谨慎地为这些官员中的每一个人划定了职权范围。在这一范围内，他们拥有履行职务职责所需的全部权力，且不从属于任何城镇当局。

如果你把视线转移到城镇的上级，你几乎看不见行政等级的一丝痕迹。有时郡的官员会修改城镇或者城镇官员做出的决定[47]，但总体上，你可以说郡的行政官员无权指挥城镇行政官员的行为。[48]前者仅在关于郡的事务上领导后者。

在极少数预先规定的情况中，城镇的行政官员和郡的行政官员需要向中央政府官员报告他们的处理结果。[49]但中央政府不设置专人制定关于公共秩序的一般规定或者关于法律执行的条例，不定期与郡和城镇的行政官员保持联系，不检查他们的政绩，不指导他们的行为以及惩罚他们的错误。

因此，行政权力的核心并不存在。

那么，如何根据一个大致统一的计划管理社会呢？怎样才能使郡和郡的行政官员、城镇和城镇的行政官员服从呢？[50]

在新英格兰各州，立法权涉及的范围比我们法国更广。立法者在某种程度上渗入行政部门的核心，法律对最小的细节进行了规定。它既规定原则又规定应用这些原则的方法，因此，它还给下级单位及其官员限定了一大堆严格而定义明确的义务。

因此，如果所有下级单位和所有官员遵守法律的规定，那么社会的各个部分便会协调一致地前进。但是，还有一个问题：如何迫使下级单位和它们的官员遵守法律的规定？

总体上，你可以说社会只拥有两种迫使官员服从法律的方法。

它可以将自由裁量权赋予其中一名官员，让其指导其他官员并在其他官员不服从时罢免他们的职位。

或者，它可以责成法院对那些违反法律的官员进行司法处罚。[51]

你不能总是任意地使用这两种方法。

指挥一名官员的权力被认定为：如果他未按照给定的命令行事，有权将他免职；如果他积极地履行了所有职责，有权予以提升。现在，一名选举产生的行政官员既不能被免职又不能被提升。在本质上，通过选举产生的官员在其任期届满之前都是不能撤换的。事实上，当选的行政官员除了选民之外不有求于谁或畏惧谁。[52]因此，当所有公职人员都是通过选举产生，官员之间就不会存在真正的等级差别，因为指挥权和镇压反抗权事实上不会集中于一人手中，指挥权与奖惩权也不会集中于一人手中。

因此，通过引入选举确定政府的下级官员的国家，必然要充分利用司法处罚，并将其作为一种行政措施。

这种情形乍看之下并不明显。那些统治者把实行选举制度视为第一次让步，把允许法官惩治经选举产生的行政法官视为第二次让步。他们对这两种创新都感到畏惧；因为在迫于无奈的情况下，比起后者他们更愿意采用前者，所以他们允许选举官员，并让选举产生的官员独立于法官之外。然而，只有同时采用两种制度，才能使它们彼此抵消。我们应当十分注意这一点；不服从于司法权的选举权迟早会失去控制或被摧毁。在中央政权和经选举产生的行政部门之间，只有法院能够担当仲裁者。法院也能够迫使经选举产生的官员服从且不侵犯选民的权利。

因此，在政治世界中，司法权的扩张必须与选举权的扩张协调一致。如果两者不能齐头并进，那么国家最终会进入无政府状态或是奴役状态。[53]

长久以来，人们认为司法习惯未能培养人们充分行使行政权。

美国人从他们的创始者英国人那里学到了一种与我们所知的欧洲大陆实行的制度截然不同的制度：设置治安法官。

在公众人物和行政官员之间，在行政部门和法院之间，治安法官占据中立立场。治安法官应是一名见识广博的公民，但其不必精通法律知识。因此，他只负责维持社会秩序，其对理智和正直的需要超过对知识的需要。当治安法官参与行政工作，他给行政部门带来的是一种例行公事、公开透明的作风，这使他成为预防专制的秘密武器。但他不能成为迷信法律的奴隶，那样会使行政官员[54]难以实施管理行为。