第五章 在探讨联邦政府之前有必要研究各州的过去[1]（第14/33页）

行政分权在美国产生了几种不同的影响。

我们已经发现美国人几乎已经将行政从政府中完全独立出来；在这个方面，在我看来，他们似乎已经超越了理性的界限，因为即使是一些次要的事情，也仍然需要涉及国家利益的统一制度。[115]

州没有指派行政官员担任其境内各个地点的固定职务，因而不能建立共同的惩罚制度；其结果是，它很少尝试颁布全州统一的社会治安条例。但是，它显然迫切需要这些条例。欧洲人在美国往往找不到这些条例。这种表面上的混乱，最初会使欧洲人认为美国社会处于完全无政府状态；当他深入观察其本质的时候，他才能纠正自己的错误。

［中央行政的缺失往往会阻碍各州处理某些涉及普遍利益的事务，如果将这些事务交由各个地区或临时代表、特殊代表处理，其在执行过程中将会遇到很大的困难。此外，往往令人感到担忧的是，没有固定职位进行集中管理和监督，该工作一旦完成，可能自行毁灭。

至于一部分领域的行政原则与另一部分领域的行政原则之间存在的差异，这些在欧洲非常显著的差异在美国并不明显。就目前的例子来看，各州的领域不是特别广大是其中一个原因；而最重要的是，它们的人口大致相当——无论是人口来源还是受教育程度都大致相当，以至于这些差异无法持久存在。此外，所有郡被迫遵守的一般性法规也是大致相当的。

≠我也认识到在美国指导行政的观点很少是固定不变的。如果不将一部分行政权力放回人民手中，那么分散行政权力将是非常困难的；除非在一时的努力和突然的冲动的驱使下，人民从不着手行动。

我想起人们自古以来对行政分权制度所持有的主要的反对意见，这些反对意见还包括了［原文如此］其他所有方面的内容。

在欧洲，集权的强硬支持者……］≠

有些事情虽涉及全州利益却无法统一进行，这是因为没有管理它们的全州性行政组织。把这些事情交给城镇或郡，由民选产生的临时性代表办理，结果不是一事无成就是不能持续太久。

在欧洲，集权的强硬支持者坚持认为，由中央政府管理地方行政总好过由地方当局自行管理。当中央政府具备行政知识，而地方当局不具备行政知识；当前者是积极的，而后者是消极的；当前者习惯于采取行动，而后者习惯于服从，这种说法也许是正确的。你甚至可以认为，随着中央集权的增强，这种两极分化的趋势也会愈发明显；一方的权能日益加大，而另一方则日趋无能。

但是，当人民能够像美国人那样文明开化，关心自己的利益，并习惯于思考自身利益，我认为这一切就不会出现。

相反的，在这种条件下，我深信公民的集体力量永远能比政府的权力创造出更强大的社会福利。

我承认很难找出唤醒一个沉睡的民族的方法，很难将他们所缺乏的激情和知识赋予他们。我知道说服人民应当负责处理自己的事务也非易事。让人们学习宫廷礼仪的细节往往比让他们去修理他们的镇公所更能引起他们的兴趣［而且我可以得到这样的结论，如果你想的话，确有这样的民族，没有专制就不能做这样的事情。］。

但是，我也认为，当中央行政部门声称其将完全取代下级机构的自由竞争的时候，它是错误的，或者说它想欺骗人们。

一个中央政府，不管它如何进步、如何强干，它也不能依靠自身掌握一个伟大民族的生活的所有细节。它无法做到这一点，因为这样的工作超越了人类的力量。当它想仅凭一己之力创造出那么多不同的机制并将它们发动的时候，其结果不是难以令它感到满意，就是徒劳无益地消耗它的精力。

的确，中央集权容易使人们的行动在表面上保持一定一致性，这种一致性虽然出于对中央集权的喜爱，但人们却不知道这种集权将被应用于何处，仿佛膜拜神像的信徒忘记了神像所象征的神明。中央集权可以轻易地赋予国家日常事务以稳定的外貌，巧妙地规定社会秩序的细节，镇压小规模的骚动并惩治轻微的犯罪行为，使社会保持既无真正的进步又无实质性落后的现状，让社会永远处于一种通常被官员们称为良好秩序和公共安宁的昏昏欲睡的行政状态。[116]简而言之，中央集权擅长维持现状，不擅长创新。当社会产生巨大动荡或者社会迅速发展的时候，中央集权就会失去控制的力量。只要它的各项措施需要得到公民的支持，你会惊讶于这一巨大机制所暴露出来的弱点，这些弱点立即使它处于无能的状态。