第六章　官制（第5/6页）

外官：明废行省，于府州之上，设布政、按察两司，分理民政及刑事，实仍为监司之官。监司之官侵夺地方官权限，本来在所不免。清代督抚既成为常设之官，又明代布政司的参政参议，分守各道，按察司的副使佥事，分巡各道的，至清朝，亦失其本来的性质，而在司府之间，俨若别成为一级。以府州领县，为唐宋相沿之制。元时，令知州兼理附郭县事，明时遂省县入州，于是州无附郭县。又有不领县而隶属于府的，遂有直隶州与散州之别。清时，同知、通判有驻地的谓之厅，亦或属于府，或直达布政司，称为散厅及直隶厅。地方制度，既极错杂。而（一）督抚，（二）司，（三）道，（四）府、直隶州、厅，（五）县、散州、厅，实际成为五级。上级的威权愈大，下级的展布愈难。积弊之深，和未造中央威权的不振，虽有别种原因，官制的不善，是不能不尸其咎的。

藩属之地，历代都不设官治理其民，而只设官监督其酋长，清朝还是如此的。奉天、吉林、黑龙江三省，清朝称为发祥之地。其实真属于满洲部落的，不过兴京一隅。此外奉天全省，即前代的辽东西，本系中国之地。吉黑两省，亦是分属许多部落的，并非满洲所有。此等人民，尚在部落时代，自不能治以郡县制度。清朝又立意封锁东三省，不许汉人移殖。所以其治理之法，不但不能进步，而反有趋于退步之势。奉天一省，只有奉天和锦州两府，其余均治以将军，副都统等军职。蒙古，新疆，西藏亦都治以驻防之官。这个固然历代都是如此，然清朝适当西力东侵之时，就要情见势绌了。末年回乱平后，改新疆为行省。日俄战后，改东三省为行省。蒙古，西藏，亦图改省，而未能成功。藩属之地，骤图改省，是不易办到的。不但该地方的人民，感觉不安。即使徼幸成功，亦不易得治理其地的人才。蒙藏的情形，和新疆，东三省是不同的。东三省汉人已占多数，新疆汉人亦较多，蒙藏则异于是。自清末至民国初年，最好是中央操外交，军事，交通，币制之权，余则听其自治。清季既不审外藩情势和内地的不同，操之过急，以致激而生变。民国初年，又不能改弦易辙，许其自治，以生其回面内向之心，杜绝强邻的觊觎。因循既久，收拾愈难，这真是贾生所说，可为痛哭、流涕、长太息的了。

以上是中国的旧官制，中西交通以来，自然不能没有变动。其首先设立的，是总理各国事务衙门。实因咸丰八年，中英《天津条约》规定要就大学士、尚书中简定一员，和英国使臣接洽而起，不过迫于无可如何，并非有意改革。内乱平后，意欲振兴海军，乃设立海军衙门。后来却将其经费，移以修理颐和园，于是中日战后，海军衙门反而裁撤了。庚子以后，又因条约，改总理衙门为外务部，班列六部之前。其时举办新政，随事设立了许多部处。立宪议起，改革旧官制，增设新机关，共成外务、吏、民政、新设的巡警部改。度支、户部改。新设的财政处，税务处并入。礼、太常，光禄，鸿胪三寺并入。学、新设的学务处改，国子监并入。陆军、兵部改，太仆寺和新设的练兵处并入。农工商、工部改，新设的商部并入。邮传、理藩、理藩院改。法刑部改。十一部，除外务部有管理事务大臣，会办大臣各一人外，余均设尚书一人，侍郎二人，不分满汉。都察院亦改设都御史一人，副都御史二人。前此左都御史，满汉各一。左副都御史各二。右都御史、副都御史但为督抚兼衔。大理寺改为院，以司最高审判。宣统二年，立责任内阁。设总协理大臣。裁军机处及新设的政务处及吏、礼二部，其事务并入内阁。而增设海军部及军谘府。今之参谋部。改尚书为大臣，与总协理负连带责任。外官则仍以督抚为长官。于其下设布政、提法、按察司改。提学、盐运、交涉五司，劝业、巡警二道，而裁分巡，分守道。此等制度，行之为日甚浅，初无功过可言。若从理论上评论：内官增设新官，将旧官删除归并，在行政系统上，自然较为分明，于事实亦较适切。若论外官，则清末之所以尾大不掉，行政粗疏，其症结实在于省制。当时论者，亦多加以攻击。然竟未能改革，相沿以迄于今，这一点不改革，就全部官制，都没有更新的精神了。