第一章财政组织与通行的做法（第11/21页）

中央政府在地方的派出机构，尽管为数不多，但其办公费用也征派于地方。例如，清江浦的竹木抽分局是工部的派出机构，但其信使、看门人、卫兵等总是由该局所在的山阳县来提供〔46〕。这种做法也使中央政府在地方建立太多的分支机构受到限制，因为其公费不可避免的成为地方民众额外的负担。与此相联系的办法就是由管理专门工作的官员同时也任职于地方。例如，管理运河的总督（巡抚）同时也兼治淮安，以便他能够用地方财力、物力来建立其后勤保障。

在地方，包括巡检、民兵、递运所和驿站以及境内的河渠管理等项开支也由县级官员负责。因为大多数县都被期望能够用自己的力量来解决这些开支，所以水陆交通沿线之地的里甲征收就十分沉重。有时知县会要求邻近地区进行协济。当然，正如已经提到的那样，此类事情能够得到批准只是一种例外，而不会成为一种习惯。

地方政府也与中央政府一样存在工作人员不足的问题。一个县管理500到1000平方英里区域，人口从30000到250000不等，知县的下属中只有三位有身份的正官：县丞、主簿和典史。一些管理县仓、治安、商税、驿站、渔课的官员可能也有文官身份，但这些位置并不是各县都有〔47〕，县衙中多为地位低下的吏胥。有时知县会指定正式的管理职责给当地的儒学教谕。在农村则没有任何官员，洪武时期甚至不允许县级官员离开县城。

府处在中间位置，其财政职责主要是稽核各项事务。知府要保证所有计划征收的钱粮正常解运，保存得当。他也要管理许多税收和服务性机构，诸如府仓、巡捕、驿传、税课司与河泊所等，当然也不是所有的府都设有这些机构。在一些地区，运河、水道的大型水闸，国家的矿山与草场，以及印染、织造等各类局厂，也要由知府来管理监督。

在王朝建立之初，每一个府都有一个固定的税收额度。14世纪晚期，府的税收定额还是相对固定的（见第二章第一节），有时会有一些很小的内部调整。知府有权力调整属县的税粮额度，但这种权力很不明确。税额调整可能被认可，也可能无效。这一切要看是否能够得到省级部门或君主的批准，同时也要取决于监察官员是否合作，要视具体情况而定。通常情况下，没有知府能够直接地提高或者降低一个县的税收定额。但是他能够建议改变税粮的解运，调整耗派，或者改变折纳比率，因而实际上能够一定程度地调整属县的税收负担。一些有能力的知府、知县确实重新修订了内部的税收方法，调整了单个纳税户的税额，甚至在当地进行了土地清丈〔48〕。但是所有这些依靠的是府州县官个人的性格、声望和智谋。地方官员便宜行使权力要冒一定的风险，而且也不可能指望他的上级明确认可他的行为。对他来说，惟一能够保护他的是普遍的理解，既然他有责任完成本地的税粮定额，他就应该有利用各种有效办法的自由。在他修订的税收征收办法实施一段时间之后，这种新方法可能会被普遍接受并且成为一种习惯性做法。在另一方面他也不得不考虑到如果实施太过，可能会引起地方的抵制和监察官员的弹劾。

大多数的府有很少的属州和属县，通常不会超过10个。但也有特殊的例子，例如，河南开封府辖4个州、30个县，山东济南府有4个州、26个县。各府正官数量也多少不一，一个知府可能佐以1个或7个副职〔49〕，其他属员的数量也同样不一致。府衙和县衙都雇佣着许多吏胥，他们被分成六个部门以对应中央的六部。

知州的职责如一般认为的那样，类似于管理一个较小区域的知府，或者是一个大县知县。

省一级的管理机构也缺乏统一性。布政使司分管财政，但是按察使司也有权检查治水计划、漕粮、屯田、盐务、驿传，有时还要督理兵备、防务。按察使司有监察职能，但在实际执行过程中常常超出其最初规定的权限〔50〕。事实上，每一个按察使司都有自己的银库，其收入一部分来自于罚赎，还有一部分是其监管之下的各种项目与计划所要求的各种徭役和供给的折色。按察使司的一个职责就是检察和矫正在税收管理过程中各种权力的滥用。作为其职权的延伸，一些按察使确立役银征收的基本原则，这样使他们实际上成为税收立法者。16世纪有两个著名的按察使[2]就是这样做的，他们是潘季驯（1521—1595）在广东（见第三章第一节）和庞尚鹏（进士，1553）在浙江（见第三章第三节），他们都为一条鞭法的创行作出了贡献。