第七章 “魏玛时期”的国家建构与代表性危机（第5/18页）

民国初年的《中华民国临时约法》确定是一个以国会为中心的责任内阁制方案。除了制约袁世凯之外，责任内阁制颇为符合宰相制度的历史传统。在古代中国，最好的政治方式乃是士大夫与皇帝共治天下，而士大夫“共治”天下的权力，主要体现为与内朝相抗衡的外朝领袖宰相的权力。传统的相权到了议会制度时代，便变异为责任内阁制。不仅是责任内阁，而且是多党轮流执政的政党内阁，这成为民国初年国民党和进步党两大政党追求的目标。宋教仁在国会选举前后，到处演讲宣传“政党内阁”的主张，他的理由是：“内阁不善可以更迭之，总统不善则无术变易之。如必欲变易之，必致摇动国本，此吾人所以不取总统制，而取内阁制也。欲取内阁制，则舍建立政党内阁无他途。”[20]梁启超为首的进步党虽然在国会选举之中败给了国民党，屈居第二，而且在国会党争中借助袁大总统抗衡国民党，提出要加强中央集权，建立“强有力的政府”，但这个“强有力的政府”并非指总统权力，而是指得到议会支持的责任内阁。梁启超说，政府人员，出自议会，行政与立法融为一体，其政府最强有力者也。[21]

然而，民初的责任内阁，并非英国式的政党内阁，而是法国式的混合制，即总理由总统提名，国会与总统协商组阁。一方面因为是约法所规定，另一方面也是民初的政治格局使然。辛亥革命的结局是由三种政治力量角逐所达成的“历史大妥协”：第一种力量是体制外的革命党，第二种力量是体制边缘的立宪派，第三种力量是体制核心的北洋势力。三股力量博弈的结果，乃是清帝逊位出局，建立共和政体，北洋的领袖袁世凯担任总统，革命党和立宪派掌握国会。表面看起来，似乎比较圆满平衡，但在民初的议会政治之中，总统的权力受到内阁限制，大总统的政令非总理副署不得生效。对充满权力欲和掌控欲的袁世凯来说，民初头两年有忍辱负重之感。他最痛恨的就是责任内阁制。他对心腹透露自己的心事：“我现在不怕国民党以暴力夺取政权，就怕他们以合法手段取得政权，把我摆在无权无勇的位子上。”当黄兴劝说袁世凯加入国民党，并许诺推选其为党魁时，袁一口谢绝，私下对杨度说：“假如他们不坚持责任内阁制，我也可以做革命党，你也可以做革命党。”说罢一阵狂笑。[22]

立宪从来不是中性的，会自动照顾到各派利益；制度设置也非价值那般抽象，它一定是现实力量平衡的结果。在政体创建阶段，所谓最好、最合适的政体，乃是能够将各派主要政治力量都整合进制度化的框架，让他们在制度框架之内，按照既定的游戏规则和平竞争，避免有势力出局，到体制外去颠覆体制本身。因此，立宪不是一家压倒性之胜利，而是各种势力妥协、和解、平衡的结果，是各派都能接受的游戏规则。英国光荣革命之后，成功实现了君主、贵族和平民之间的平衡，整合形成虚君共和的制度框架。19世纪下半叶的德国，也是通过国会与君主分掌立法和行政权，将君主、容克贵族、新兴的资产阶级和工人运动安顿于君主立宪制的框架之内。然而，民国初年的制度设计，无论是《临时约法》，还是《天坛宪草》，都将国会置于权力的中心，不仅拥有立法权，而且通过责任内阁掌控行政权，而作为国家元首的总统几乎是一个虚君。但在权力中心的国会之中，只有革命党和立宪派，而最具军事和政治实力的北洋军阀与官僚既没有自己的政党，也没有他们的代表。1913年总统府秘书长梁士诒匆匆搞出来的公民党，为的是替选举袁世凯为正式大总统抬轿子，其在国会中不是补台，而是拆台的。果然，几个月之后，国会便为新当选的袁大总统强令解散。

政党政治要想不被国会外的力量颠覆，不仅要有合理的、平衡的制度设计，而且还要有强有力的现代政党。国民党和进步党对打造议会政党都寄予了很高的期望。梁启超将现代政党与传统的朋党加以区别，政党乃是以国家之目的结合，而朋党，则是以个人目的而结合。[23]他特别提出要排除官僚势力集团之集合或秘密结社型的“伪政党”。“政党之为物，以政治上公共之目的而结合者也。”[24]政党乃是以国会为中心，围绕公意展开政策的辩论和竞争，那是政治家崭露头角的场所，区别于那些追逐私利的官僚政客，更不是以个人效忠为中心的秘密会社。