第五章 美国的民主政府（第6/27页）

只有在君主立宪国中，法律在为公职人员划定行动范围的同时还能够在每一步上指导他们。这一事实的原因不难说明。

在君主立宪国中，权力被划分给人民和君主。两者都希望行政官员的职位保持稳定。

国王不想将官员的命运置于人民的控制之下，因为害怕官员对他不忠；同时，人民害怕行政官员完全依赖于国王，从而压制自由；因此，在某种程度上，行政官员不能依赖于任何人。

使国王和人民允许官员保持独立的同一原因也使他们寻求防止官员滥用这种独立的保障，这样官员才不能背叛前者的权威或者侵犯后者的自由。因此，双方都同意预先为公职人员划定行动范围，并发现为公职人员制定不得违犯的规则对他们来说也是有好处的。

美国的行政不稳定性

在美国，社会活动留下的痕迹往往少于家庭活动留下的痕迹。——报纸是唯一的史料。——极端的行政不稳定性如何对执政艺术造成损害。

在美国，掌权之人在位时间极短，不久便回到群众之中，而群众每天都在改头换面；因此，在美国，社会活动留下的痕迹往往少于家庭活动留下的痕迹。[28]那里的公共行政管理以口头和传统的方式进行。没有成文规定，要不就是成文规定像女巫写在叶子上的预言那样被微风吹走并彻底消失不见。

美国唯一的史料是报纸。如果某一期报纸不幸丢失，那么时间的链条就会断裂，现在和过去就不再相互衔接。我并不怀疑50年后再收集关于现在美国的社会存在的细节将比收集法国在中世纪的行政管理资料还要困难；如果美国不幸遭遇蛮族入侵，要想了解生活在这个国家的人民的某些事情，就得求助于其他国家的历史资料了。

行政管理的不稳定性已开始进入人们的习惯；我几乎可以说，今天，每个美国人已经最终养成了这种习惯。没有人关心以前做了些什么。没有人研究方法，没有人汇编合集，没有人收集资料，即便这本来是非常简单的事情。当某些资料偶然落入人们手中，他们也很少将这些资料保存下来。我得到的几份原始资料还是公共行政部门的一些官员为了回答我的问题而提供给我的。在美国，社会似乎就像战场上的军队那样过一日算一日。然而，行政管理技术无疑是一门科学，而所有的科学为了取得进步都需要总结不同时代的经验教训。在人类的短暂一生中，有人注意到一个事实，也有人设想出一个主意；有人发明一种方法，也有人创造一种规则；人类就是这样边走边收集个人经验的不同收获，并逐渐建立这门科学。美国的行政管理人员很难从彼此那儿学到任何东西。因此，他们用广泛存在于社会中的知识管理社会，而不是运用他们自己学到的知识。[29]这样一来，被推广到极致的民主反而阻碍了执政艺术的进步。[30]从这个角度来看，民主更适合于已经形成行政管理经验的国家，而非在公共事务管理方面缺乏经验的新手。

此外，这并非只与行政科学相关。[31]以如此简单而自然的思想为基础的民主政府，往往需要假定存在非常文明而开化的社会。[32]最初，你认为这样的政府仅存在于遥远的古代；当你进一步深入研究，你不难发现它仅出现于社会发展的最后阶段。[33]

［如果国家从一开始就创建了民主政府，我怀疑它们永远也无法达到文明的状态。］

美国民主统治之下的公共开支

在所有社会中，公民都被划分为几个阶级。——每个阶级产生的管理国家财政的本能。——为什么人民控制政府的时候公共开支必然增加。——在美国，为什么民主制度造成的浪费开支较少令人感到担忧。——民主制度下的公款使用。

民主政府更节约吗？首先，我们必须确定比较标准。

如果我们想用一个民主共和国与一个专制君主国［V：专制国家］进行对比，这个问题可以轻易解决。我们会发现前者的公共开支比后者更大。[34]而且，所有自由国家与不自由国家相比，情况也是如此。诚然，专制使人民贫穷的原因是它妨碍人民的生产，而非夺走人民的生产成果；它使财富之源干涸，且往往更重视既得财产。相反，自由产生的财富比它摧毁的财富多过千倍，而且，在了解自由的国家中，人民的财富总是比税收的增长速度更快。[35]