五、中央与地方博弈之结果（第2/3页）

（四）军事方面效果更差

清政府为了限制李鸿章等地方势力而设立的海军衙门，由于总理大臣醇亲王奕譞的无能而实际上为李鸿章等人所私有。而清政府旨在控制地方军工而令崇厚于同治六年（1867年）在天津设立的机器制造局，也在李鸿章任直隶总督后不断安插私人而居为己有。至于清政府化勇营为防军、整绿营为练军的结果，其军事力量也没有最终能够收回到中央政府的手中。只不过由过去的粮饷自筹变为由国家发饷罢了，这实际上更加有利于地方拥有和发展自己的军事势力。淮军在李鸿章直接掌握的30余年间，清政府何曾能够不顾李鸿章的意愿，能够调得动淮军？同治三年至同治四年（1864—1865年）间，清政府调刘铭传铭军归僧格林沁节制，李鸿章怂恿刘铭传抗旨不遵，乃至被谴责而不辞，就是明显一例。光绪六年（1880年），清政府召刘铭传统率淮军出关防俄，李鸿章又起而反对，清政府也无可奈何。光绪十年（1884年），清政府要南北洋派军支援台湾的抗法战争，李鸿章又推辞拖延，直到次年年初才派去800多人，但已无补于战局。尤其可笑的是，到了洋务运动后期，清政府自己也说不清楚淮系集团究竟拥有多少兵力、多少军饷。可见，清政府的化勇营为经制兵的计划是失败的。

（五）中央在财政方面的争夺亦宣告失败

对于中央向地方财政的夺权，地方督抚并不甘心，他们也想方设法地与中央抗争。如在前面提到的海关四成洋税问题上，在赔款清偿刚刚结束，淮军集团领袖李鸿章就迫不及待地要求从同治六年（1867年）起酌留二成给地方，其中一成作为江南制造总局的造船经费。同治八年（1869年）江海关二成洋税全数拨作该局经费。在子口税攘夺地方厘金的问题上，地方政府也并不是消极的接受，而是采取种种手段与中央政府争夺财源。子口税制度把原来由地方督抚掌握的部分财权转移到了中央政府手中，从开始就引起了厉害冲突。一位英国作者曾经评论道：“清廷通过子口税制度对地方财政的剥夺，使地方官厅遇到了无穷的烦恼，并且减少了它们的收入……对清朝的不满，也许就是由此而来吧。”[1]

在与中央争夺财权和财源的问题上，地方督抚往往无视中央政府与列强签定的协定，照样向进出口货物征收厘金，同时，他们还采取降低厘金税率的办法与子口税争夺税源。不仅如此，在子口税单适用范围扩大以后，地方督抚还采取了隐匿厘金的实收数来与中央政府争夺财权利益。光绪六年（1880年）户部就抱怨：“近年以来，核计抽收数目，遞形短拙，虽子口税单不无侵占，而此项款目本无定额，承办各员恃无考成，隐匿挪移，在所不免。查各省局卡散布外府州县，离省或数十百里，或千余里，倘疆吏不认真考察，但凭委员开报，其中弊病，何自周知。”[2]由于地方政府的抵制与地方洋务运动的开展，清政府企图剥夺地方财权，切断地方财源的目的并未达到。

经过洋务运动，省一级财政已经形成。这一时期，各省自立收支科目，自定收支标准，经理大量的地方收支，并且纷纷设立自己的财政、税收、金融机构，从而形成了中央与地方的两级财政体系。官办新式企业盈利，往往成为省级财政机关独占的特殊财源。在此基础上最终形成了清朝灭亡前各省大体独立的地方财政。此类地方财政，独立于国家财政之外，不向户部负责，不承担中央下达的财政指令，就本省所出以谋本省所入。地方占有独立的财源，自行征收、管理和支用税款，以供地方各项经费开支。这个变化结束了秦朝以来国家财政高度集权中央的格局，中央与地方的财赋权力分配开始步入了一个新的历史发展阶段。

在洋务运动的过程中，财政大权进一步落入地方督抚手中，户部、度支部经理的财政，远远不及各省。有人说：“整个北京政府之收入，不及海军衙门及直隶总督北洋大臣两个衙门收入之多。”此语并非无稽之谈。藩、运、粮、关等库被督抚控制后，户部本来还有几项直接收入，也陆续被各省所侵夺。清末户部的直接收入，“只有北京崇文门税关及各省所运之粮米，其余则全恃各省每年所解之京饷。”[3]这样，在镇压太平天国革命过程中开始瓦解的中央集权财政体制，经过洋务运动的一番巩固，便再也无法恢复了。清政府曾多次采取措施，试图恢复祖宗旧制，收回朝廷利权，均无结果，其原因即在于此。