第四章 自由主义的衰落（第18/19页）

民主政治的第三项重要条件，在于民主政府不会做太多的治理。国会之所以存在，主要目的不在治理，却在于制衡那治理的人，美国国会与总统之间的关系，就清楚地阐释了这一点。民主政府的设计本意，是为刹车制动之用，结果却担上了引擎发动的担子。革命时代以来，主权性的议会逐渐增多，虽然一开始只有少数人具有选举权，但参政权却逐渐普遍。可是19世纪的资产阶级社会，公民的生活行动大多不属政府管辖的范围，而处于自我规范的经济社会，处于非官方私有的结社团体之中（市民社会）。[5] 单靠选举出来的议会代表管理政府当然不易，民主派规避这项困难的妙方有二：一是对政府，甚至对国会立法的期望不要太高；二是不管政府——其实就是行政当局——如何怪诞不经，依然确保其继续经营下去。我们在第一章里已经看见，一群管你上台下台，始终独立存在，经由指派任命的公务人员已经成为现代国家政府不可或缺的经营工具。所谓国会多数的意见，只有在重大并具有争议性的行政政策面临决定之际，才有其存在的必要性。而政府首长的第一要务，就是在国会里组织维系适当的支持力量，因为除了美洲各国之外，当时国会式政权的领袖，通常都非经直接选出。至于那些实行限制性选举权的国家（即只有少数富有的人、有权势的人，或一些其他特殊人物才能拥有参政权），寻求多数认同的动员整合就更方便容易了。因为这些身份特殊的“众人”，对它们的集体利益（所谓的“国家利益”）都持有共同一致的看法，更不必说有权力参与选举的阶层拥有的惊人财力了。

20世纪的降临，却使得政府治理的功能愈加重要。旧有的政府职责，局限于提供基本法则规范企业及市民社会行为，局限于提供军警监狱以维持国内治安及防外来侵害。旧政治圈里原有一句绝妙好词，以“守夜”职责来形容政府功能，这句妙语，却随着时代演变，跟“守夜人”这个职业一般，已经开始过时了。

民主的第四项重要条件是富裕繁荣。20世纪20年代民主的破产，或因为不堪革命与反革命之间的紧张压力所致（例如匈牙利、意大利、葡萄牙），或由于国家冲突而亡（例如波兰、南斯拉夫）。30年代民主政治的倾覆，则是因为受不住大萧条的打击。这一点，我们只要看看魏玛共和国与20年代的奥地利，再看看今日德意志联邦与1945年后的奥地利，两相比较，自然一目了然。国家一旦富强，连国内各族之间的冲突也不再那么难于处理了，只要各个弱势团体的政客都能从国家这个大碗里面分得一匙就可以了。当时中东欧各国中，只有一个真正的民主政权，那就是重农党当权的捷克，而该党的力量所在，也就在于人人分得一杯羹这项原则：各个民族均分利益。但到了30年代，连它也支撑不下去了，再也无法维持境内各族——捷克、斯洛伐克、日耳曼、匈牙利、乌克兰——共聚一条船上。

在这种种情况之下，民主反而成为将原本就不可妥协的群体正式分化的工具了。何况即使在最好的情况下，如果各群体无法共存，民主政府都难长治久安。如果更进一步，无论哪一国以最严格的代表比例制度执行民主代议的理论，情况就会更为艰难。[6] 一旦遇到危机，国会里没有多数可以依循时，另谋解决之路的诱惑就更大了，例如德国即是一例（英国却完全相反[7] ）。甚至在安定的民主政体，多数国民也将民主政体里政治分化的因素看作民主制度的成本，而非效益。竞选的广告往往大肆宣传，表示候选人的政见不是出于政党路线，而是以国家利益为重，即可见一斑。一旦危难临头，民主的成本代价太高，民主的好处可就更难看出来了。

因此，在继旧有政权而起的新国度里，以及绝大多数地中海与拉丁美洲国家当中，民主政治不啻一株萎弱的幼树，企图在满地石块的贫瘠土地上挣扎生长。这一点，实在不难了解。民主政治最大的辩护是，虽然不够理想，但总比其他任何制度为佳吧。此一说辞其实也极无力，两次大战之间，这番话听来更没有说服力。连向来拥护民主的斗士，此时也哑然无言。民主潮流的没落，似乎无可挽回，甚至在老牌民主国家美国境内，观察家也严肃悲观地表示：“即使美国也可能无法幸免。”（Sinclair Lewis，1935.）当时没有人预言或期待民主会有战后的复兴，更别提在20世纪90年代初期，民主政体竟一时成为全球最主要的政府形式——虽然为期甚短。回首两次大战之间的那段岁月，自由政治体制的没落，仿佛只是其征服全世界之路上的一小段挫折。不幸的是，随着公元两千年的到来，民主政治的前途却又开始不太明朗了。民主制度的优点，在50年代和90年代之间这段时期曾一度极为明显。可是这个世界，也许又要再度进入一个民主优点不那么明显的时期了。